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百手起家:全球治理与中国应对
2019-01-19 刑事法律圈

摘 要 全球治理作为全球化发展的必然结果,自出现以来为国际性问题的解决做出了巨大贡献,其重要性也越来越被世界各国所认同。但随着世界格局的变更,全球治理陷入了理念陈旧、主体缺位、规则落后、机制失灵等困境,全球治理转型已迫在眉睫。在此国际形势下,中国作为全球治理的中坚力量,必然要作出自己相应的对策,给出全球治理的中国方案。中国必须在推进治理理念的革新、治理主体的多元化转型、全球治理规制建设、全球治理机制变革上发挥积极作用。

关键词 全球治理 中国方案 中国

基金项目:本文是广西桂林电子科技大学科教协同项目研究成果。指导老师:高兰英;课题名称:国家社科基金西部项目《全球治理语境下知识产权与人权的关系梳理与机制融合研究》(项目号:16XF020)。

作者简介:罗怡彤,桂林电子科技大学法学院。

中图分类号:D815 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.174

随着经济全球化及各国之间彼此依存程度的加深,全球治理日益成为国际社会解决全球性问题的重要手段。但在金融危机之后,现行全球治理体系的弊病日益凸显,恐怖主义、贸易争端、气候恶化、贫富差距增大等矛盾成为国际社会主要议题,旧的全球治理制度已无法满足国际形势的需要,全球治理陷入困境。我国作为全球治理的主要力量、全球第二大经济体,应当如何应对全球治理的新形势与新挑战呢?本文将从全球治理的内涵、全球治理的困境及原因、中国应对全球治理新形势的对策三个方面来论述中国特色全球治理之路。

一、 全球治理的内涵

全球治理兴起于20世纪90年代,旨在联合全世界各国人民共同解决全球性问题,制定一套世界各国共同遵守的国际规则与国际秩序。但全球治理作为一种新兴的、发展中的理论,其内涵还存在诸多争议,这成为21世纪以来国际社会最主要的议题之一。

(一) 全球治理的概念

关于全球治理的内涵,全球治理理论的创始人之一詹姆斯·罗西瑙给出了自己的定义:“治理是一种内涵更为丰富的现象。它不仅包括政府机制,还包括非正式机制和非政府的机制。随着治理范围的扩大,各类人员和组织可以借助这些机制满足各自的需要并实现他们的愿望①。”中国学者俞可平指出:“全球治理指的是经过具有约束力的国际法规解决全球冲突、生态、移民、人权、走私、毒品、传染病等问题,以维护正常的国际政治经济秩序。②”蔡拓则认为“所谓全球治理是指国家(也包括非国家行为体)在没有世界政府的情况下,通过谈判协商,权衡各自利益,为解决各种全球性问题而建立的自我实施性质的国际规则或机制的总和③。”梳理中西方学者对全球治理的内涵的理解,本文在借鉴他人的基础上对全球治理的概念作出这样的界定:全球治理是为了解决全球性问题而经过多元行为体的合作协商的一种新的国际措施、规制和活动。

(二) 全球治理的特征

以下这五个方面体现出了全球治理的特点:治理主体的多样性,权利主体的平等性,治理范围的全球性,治理领域的广泛性与治理方式的协商合作性。深入来讲,全球治理的特征在某种程度上表现了全球治理体系的优势:

第一,全球治理的主体具有多样性。治理的主体不仅包括传统的以国家为首的政府组织,也包括许多非政府组织。如国际非政府组织、跨国公司、跨国社会运动等。这些均为参与全球治理的主体,而不仅仅限于传统行为体。如国际标准化组织制定的国际标准,包括ISO900质量管理体系认证已被70多个国家采用,促进了全球标准化任务的发展。

第二,参与全球治理的权利主体具有平等性。不论是政府组织或是非政府组织,它们在地位上是平等的,并无上下级领导的关系,作为平等的主体,权力与义务同样是平等的。虽然目前为止在全球治理中起到主导作用的仍是国家政府,但它仅是全球治理众多行为体之一,并没有发号施令领导他人的特权。各行为体在不同领域都具有相同的发言权。

第三,治理的范围具有全球性的特征。全球治理已不再局限于某一领土范围的治理,而是突破了国家与国家之间的界限,凸现为非领土政治。这表现为非政府组织的大量出现与跨国性活动的增加。提高了全球治理的灵活度。

第四,治理领域具有广泛性。全球治理的领域涉及国际社会的方方面面。包括全球安全与和平治理、全球经济治理、全球金融治理、国际货币的全球治理、全球贸易治理、全球粮食安全治理、全球能源安全治理、全球气候治理、国际发展援助机制、国际网络空间治理、跨国犯罪的全球治理以及国际恐怖主义治理等。

第五,全球治理的方式具有合作协商性。在全球治理当中,参与的主体在地位上是对等的,因此全球事务应由各个行为体共同商议来解决,民主协商是公共事务管理的主要方式。“离开民主协商,全球治理只会沦为少数国家垄断国际事务的工具④。”其次,治理的途径要通过合作来实现,大家各施所长、各尽所能,为全球治理贡献自己的智慧。只有合作才能使效益最大化,才能各国实现互利共赢。

作为全球化的必然结果,全球治理的意义就在于帮助国际社会通过合作的方式,共同解决全球性问题。全球治理跨越了传统民族与国家的界限,将全世界的国家与非国家主体联结在一起,形成一种新的协作格局,共同发现并努力找到解决全球性问题的有效对策。包括气候变暖、种族灭绝、生态失衡、恐怖主义、人道主义干预、疾病蔓延、核问题和大规模杀伤性武器等威胁人类生存的重大问题。全球治理有助于健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的国际新秩序,建设一个公平、正义、安全、和平、自由、民主的和谐世界。

二、全球治理的困境

进入21世纪以来,贸易争端与贫富差距加大、恐怖主义、气候恶化等全球性治理问题不断扩大和相互交错,使全球治理赤字不断扩大 。而在2008年金融危机中,现有的全球治理制度的诸多弊病得以显现:治理理念陈旧、治理机制失灵、治理规则的落后严重限制了全球治理的治理进度和治理效率,全球治理陷入困境。

(一)治理理念的陈旧

目前,全球治理理念的陈旧是其最主要的问题。由于大部分的全球治理机制主要由西方发达国家制订,因而现有全球治理理念以最大化维护西方发达国家的利益为基本尺度,具有明显的“西方中心主义倾向”。然而,随着金砖国家的崛起,这些新兴国家也在追求自身的治理利益和治理地位,传统的西方治理主体自然对新兴治理主体采取打压、束缚其发展的态度,新兴国家难以享受其相应权利,致使其长期处于治理体系的外围和边缘。同时,西方国家打着“民主”、“自由”的旗号,要求其他国家“牺牲本国利益”、“让渡国家主权”。过分削弱了国家主权和民族国家疆界,早已不适应现有国际形势的旧的治理理念逐渐成为了某些霸权国家干涉他国内政,推行其霸权统治的一种工具。全球治理理念亟需革新。

(二)治理主体的缺位

全球治理是多元化主体的治理,不仅包括政府间组织、主权国家,还包括非国家机构、非政府组织等,但是这种主体的格局的内部存在着严重的不对称性。首先,全球治理仍然是由主权国家的政府所主导的,政府间组织占据主导地位,而非政府组织参与国际事务仍受制于传统权利主体的限制,缺乏执行力。其次,2008年金融危机之后,西方主导的国际秩序产生了结构性变化。以金砖四国为代表的新兴发展中国家的崛起,在世界经济格局中发挥着日益重要的作用。这也使得新兴大国期待在国际事务中提升决策权和话语权。然而西方发达国家一直牢牢掌握着全球治理的主导权,控制者着全球治理体制的投票与决策权。“显然不具代表性的全球治理体系使得新兴经济体、发展中国家和其他新的管理机构难以享有相应权利,并阻遏他们参与全球治理的意图和客观实践⑤。”所以在某种程度上来说,这种所谓的全球治理仅仅只是“西方治理”,只是一些西方发达国家的政治统治工具而已。也就导致了全球治理主体的缺位问题。

(三)治理规则的落后

治理规则是全球治理核心内容中最为至关重要的。因为如果没有一个国际社会成员所普遍赞同的国际制度或规则体系,那么“无法可依”的状况将长期存在,全球治理也就无从谈起。美国国际法教授夏洛特·库认为:全球治理就是对国际事务的调整,国际法是调整国际事务和影响国际关系变革的重要因子。⑥也就是说,全球治理是依据国际法来管理全球事务的方式,国际法是全球治理的首要治理规则。

然而,在全球治理学者们看来,作为全球治理主要依据的国际法“一方面还远远不尽完善,另一方面也缺乏必要的权威性。或者说既不完善,又缺乏强制性。一些国际法缺乏普遍适用性。⑦”这就导致全球治理缺乏一个完善的以国际法为中心的规制体系。没有治理规则的全球治理是难以运作的,缺乏强制性的国际法在全球治理中也无法起到应有的约束作用,同时,治理规则的更新又落后于治理主体结构的变化与治理议题的不断扩展,国际法的不完善和规则的滞后性使得全球治理在某种程度上成为了一种空谈。

(四)治理机制的失灵

2008年,国际金融危机爆发,全球治理机制暴露出诸多弊端,在气候恶化、能源短缺、核安全、恐怖主义、武器扩散、国际难民等问题领域逐渐陷入失效甚至失灵的地步。随着金融危机蔓延为政治和社会动荡,经济全球化与开放贸易政策成为某些国家的利益集团归咎危机的损失和负面后果的“替罪羊”。社会群众反对经济开放和自由全球贸易的呼声越来越高,贸易保护主义和经济民族主义明显抬头⑧。不少国家转而打起了贸易战,纷纷将维护本国自身利益作为首要目标,反全球化、逆全球化的内顾倾向致使全球贸易呈现封闭性、排他性的发展态势。

同时,各国在国际合作意愿上存在很大的利益矛盾,在涉及民族利益时很难达成一致,比如在应对气候变化上,各国就针对温室气体排放量还价讨价,日本、美国等发达国家强迫发展中国家加入减排体系,而发展中国家基于正在发展中的现实,强调有区别的承担责任。各个国家之间为了维护自身利益的博弈致使矛盾日渐僵化,导致全球气候治理无法有效实施,全球治理机制逐渐失灵。

通过以上的分析,我们不难看出:造成全球治理困境的深层原因是美欧等发达国家作为既得利益者,不断对全球治理改革进行干涉和阻挠,而强国和弱国总会在利益让渡上产生矛盾,这使得全球性问题停滞不前、难以解决。但随着困难和危机的增大,世界各国都意识到了全球治理变革与完善的必要性,推进全球治理制度化改革已是大势所趋,这一定是一个艰巨而漫长的过程。

三、中国参与全球治理的对策

全球治理曾经被视为发达国家提供全球公共产品、亦或是全球公共权益调配的一种模式。因此,中国曾在一段时间内以消极的态度对待全球治理。但随着经济的发展和改革开放的深化,中国逐渐成为世界第二大经济体,对待全球治理的主观态度及认可度也随之发生了转变,从被动消极的参与者转变为踊跃参与的建设者,中国已成为全球治理转型中不可缺少的重要力量。面对当前全球治理的困境,中国应依据自身发展和战略需要从以下几方面展开,调整我国参与全球治理的对策。

(一) 推进治理理念的更新

在全球治理中,治理理念居于统摄地位,如果治理理念得不到更新,那么治理主体缺位、治理规则落后等问题也会得不到解决,因此,推进治理理念的更新换代是我国参与全球治理所面临的主要任务之一。面对长期以来固守的西方治理理念,我国等新兴治理主体应提出更有创新性性和开放性的治理理念,以此来淡化“西方中心主义倾向”,实现治理理念的多元化。

中国自古以来就有“修身,齐家,治国,平天下”之说,在基于中华文明的基础上,我国提出了中国的全球治理理念“和谐世界观”。和谐世界理念倡导世界各国共同商议全球性治理问题的解决,共同创建新的全球治理体系,共享全球治理的经验与收益,共同应对各种挑战,促进构建“天下大同”和谐世界。在此基础上,我国先后提出了“构建人类命运共同体”、“一带一路”等发展理念,弘扬平等协商、相互尊重、相互合作、求同存异、互利共赢、共同发展的国际关系。这充分体现了我国“以和为贵”、“天下大同”的传统思想。其次,我们应扩大中国特色的全球治理观念的传播与认同感,比如在国际会议、国际论坛等平台积极阐述“和谐世界观”等治理理念,同时开展以民间外交、公共外交等为基础的外交活动,以柔性范式来传达中国理念,增强世界各国对其的认同感,以此来推动全球治理理念的逐步更新。

(二)推动治理主体的多元化转型

治理主体的多元化是全球治理的主要特征之一,是指政府、政府间组织与非政府间组织共同参与全球治理。针对治理主体缺位的问题,中国应作出两方面努力:

第一,积极培育具有自身特色的全球治理非政府组织。由于中国参与全球治理的非政府组织(包括NGO、个人、公司)权力的薄弱,主体依旧是政府主导,虽然政府的权威毋庸置疑,但在多主体、多部门的全球治理制度中,非政府组织往往是政策创新的“主导者”,它们拥有过硬的专业知识、研究能力和跨国联网平台,影响公众和决策者,并帮助各国政府和国际组织推进解决全球问题。⑨因此,中国必须推动治理主体的多元化转型,积极培育具有自身特色的国际非政府组织,鼓励各个领域的社会组织参与全球性事务,从而打破政府的单一管理。

第二,积极培植新兴大国,维护新兴国家在全球治理的国际事务中的话语权及决策权。面对全球治理体系长期以来受西方大国影响的局面,我国必须积极促进新兴大国的发展,开拓发展中国家的发展空间,只有使新兴发展中国家崛起,才有可能使西方大国的利益受到牵制,才有可能为发展中国家和落后国家在全球治理中争取更多的话语权,从而保护落后、不发达国家的利益不受侵害。使全球力量处于一种均势的局面,以此来推动多元化转型。

(三)参与全球治理规制建设

在本文第二部分当中,论述了当前全球治理的主要困境即为治理规则的落后,而当前的全球治理规则主要为国际法,国际法的演进在某种程度上塑造着全球治理的当下与未来。面对当前治理规则落后的局面,中国能够从以下三个方面作出相应的努力:

第一,切实遵守并维护国际法。要求我国在参与全球治理体系的过程当中,要重视到国际法的重要性,遵循和善用国际法作为融入世界和影响世界的一种主要方式⑩。按国际法的规则办事,循国际法的制度行事,在国际法的框架内处理国际争端。应当强调运用国际法基本原则来维护民族利益、国家独立和领土完整。

第二,积极推进治理规则即国际法的建设及完善工作。中国首先要有制定规则的意识,尝试以国际社会普遍接受的话语体系来表达国家意愿,主动发挥新兴大国的表率作用,努力突破目前僵化的国际法体系,构建更符合全球利益与未来构想的新体系,比如和平共处五项原则就是建立新的国际法体系的一次初步实践。同时,面对当前国际法并不完善的状况,要逐渐完善国际法中不合理之处,比如积极调整并适应到全球治理的发展趋势当中,坚持维护发展中国家和发达国家之间的利益平衡,以及加强联合国和WTO在国际法律制度中的作用等措施 ,来推进全球治理规则的法制化、民主化,形成一套能为全人类都普遍约束的规则体系。

第三,提高国际法的强制性和权威性。造成当前国际法有效性不高问题的主要原因即为主要行为体对国际法的漠视与摒弃。在国际合作过程中,合作的开展必须依据国际法规范,并尽可能在国际法的框架内进行,也就是说,主要行为体对国际法的遵守与维护是提高治理有效性与合法性的重要途径,同时也会提高国际法自身的正当性与有效性,才能实现真正意义上的良性循环。

(四)加快全球治理机制改革

以西方发达国家为主导的全球治理体系逐渐出现低效、赤字甚至失灵的状况,治理体制改革势在必行。一方面,中国应当抓住此次战略机遇期,积极推进全球治理体系中不合理、不公平安排的改革,坚持去权责相适应的原则,让新兴发展中国家在承担责任和义务的同时,享受到与之相统一的权益。“努力使全球治理体制更加平衡的反应大多数”另一方面,在全球治理体系中,中国应谋求更多的领导权、话语权,让自身在全球治理中处于主动地位,建立新的国际秩序,掌握规制制定的主动权。这就需要中国从区域治理入手,促进南南合作,培育出更多的新兴大国来牵制欧美等发达国家的霸权主义。通过构建新的外交合作平台(如金砖组织、亚洲基础设施投资银行等),在区域治理中积极发挥主导的作用,从而阶段性的实现全球治理,逐步在全球治理机制中成为占据主导位置的国家。

四、结语

全球治理是全球化的产物,随着全球化水平的普遍提高,各国之间彼此依存日益加深,人类社会越来越形成一个你中有我、我中有你的命运共同体,面对共同的威胁与挑战,国际社会任何国家都不能够置身事外。这也就意味着全球治理离不开国际社会的共同参与。作为世界第二大经济体、全球治理体系中必不可少的重要力量,中国将会秉持中国特色全球治理观,更积极的参与全球治理,促进全球治理在无序社会向有序社会转化过程当中的良性发展,推动全球治理的日益完善,将中国智慧注入全球治理的发展进程,成为真正引领全球治理的动力之源。

注释:

[美]詹姆斯·罗西瑙着. 张胜军、刘小林,等译.没有政府的治理——世界政治中的秩序与变革.江西:江西人民出版社.2001.5.

俞可平. 全球治理引论.马克思主义与现实.2002(1).25.

蔡拓.全球治理的中国视角与实践.中国社会科学.2004(1).95-96.

张宇燕.全球治理的中国视角.世界经济与政治.2016(9).5.

于发、王发龙.全球治理的制度困境与中国的战略选择.行政管理改革.2016.60.

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吴志成、王天韵.全球化背景下全球治理面临的新挑战.南京大学学报.2011(2).44.

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